EuGH: Ausweitung der Zulässigkeit von Vertragsänderungen unter der Bagatellgrenze

Rechtlicher Kontext

Die Grundregel in § 365 BVergG 2018 lautet: Wesentliche Änderungen von Rahmenvereinbarungen während ihrer Laufzeit sind nur nach einer erneuten Durchführung eines Vergabeverfahrens zulässig (Abs 1). Unwesentliche Änderungen erfordern keine Neuausschreibung (Ausnahmetatbestände des Abs 3 Z 1 bis 6). Dazu zählen Änderungen der Auftragssumme, die weder die Schwellenwerte des § 12 Abs 1 Z 2 noch 10 % der ursprünglichen Auftragssumme des Dienstleistungsauftrags überschreiten. Dabei darf sich der Gesamtcharakter der Rahmenvereinbarung nicht verändern („Bagatell“-Klausel, Z 1). Nach der Generalklausel sind erhebliche Änderungen wesentlich (Abs 1). Wesentlich ist bspw die Einführung geänderter Bedingungen, die zB das Interesse weiterer Teilnehmer:innen geweckt hätten (Abs 2 Z 1).

Ein Verstoß gegen eine Neuausschreibungspflicht kann zu einer Geldbuße in Höhe von bis zu 20 % des Auftragswerts führen. § 365 BVergG 2018 setzt Art 72 der RL 2014/24/EU um.

Instanz

Die schwedische Polizeibehörde schloss nach Durchführung eines Vergabeverfahrens eine Rahmenvereinbarung über Abschleppdienstleistungen mit dem Billigstbieter ab. Nach dem Vergütungsmodell galt ein Festpreis von 0 EUR pro Auftrag, wenn der Abholort des Fahrzeugs in einem Radius von 10 km Entfernung von dem Ort lag, an den es danach gebracht werden sollte; der Kilometerpreis für bestimmte Transporte betrug etwa 16,50 EUR und für andere etwa 24,50 EUR. Während der Laufzeit änderten die Rahmenvereinbarungspartner den Radius auf 50 km, den Festpreis auf etwa 400 EUR, den Kilometerpreis für bestimmte Transporte auf etwa 2,50 EUR und für andere auf etwa 5 EUR. Im Ergebnis änderte sich der Gesamtwert dadurch aber nur geringfügig.

Auf Antrag der Wettbewerbsbehörde verpflichtete das Verwaltungsgericht die Auftraggeberin zur Zahlung einer Geldbuße wegen des Verstoßes gegen die Neuausschreibungspflicht. Es ging davon aus, dass unter den geänderten Bedingungen auch andere Bieter:innen an einem neuerlichen Vergabeverfahren teilgenommen hätten oder ein anderes Angebot ausgewählt worden wäre; die Änderung sei daher als wesentlich zu beurteilen. Das Oberste Verwaltungsgericht fragte den EuGH daraufhin, ob eine solche Änderung als Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung iSd Art 72 Abs 2 RL 2014/24/EU anzusehen ist.

Entscheidungsinhalt

Obwohl es nicht um eine reine Erweiterung des Umfangs von Leistung und Gegenleistung innerhalb der Bagatellgrenzen ging, sondern um eine inhaltliche Änderung der Methode der Entgeltberechnung, sieht der Gerichtshof einen Anwendungsfall der „Bagatell“-Klausel. Die Änderungen führten im Ergebnis nämlich zu keiner die Grenzen der „Bagatell“-Klausel übersteigenden Entgeltänderung. Die RL 2014/24/EU gewähre den Auftraggeber:innen innerhalb dieser Grenzen eine gewisse Flexibilität, damit sie „pragmatisch auf Sachverhalte reagieren können, mit denen sie sich während der Ausführung von Aufträgen und Rahmenvereinbarungen konfrontiert sehen“. Selbst eine inhaltliche Änderung, die sich „auf das Ergebnis des ursprünglichen Vergabeverfahrens der betreffenden Rahmenvereinbarung ausgewirkt hätte, wenn sie in die Ausschreibungsunterlagen aufgenommen worden wäre“ steht per se der Anwendung der „Bagatell“-Klausel nicht entgegen.

Zu prüfen bleibt nach dem EuGH demgegenüber, ob die Anpassung zu einer „Veränderung des Gesamtcharakters“ der Rahmenvereinbarung in Art 72 Abs 2 RL 2014/24/EU geführt hat. Der Begriff der „Veränderung des Gesamtcharakters“ ist autonom auszulegen; es erfordert eine Interpretation des Wortlauts, des systematischen Zusammenhangs und der Ziele der Regelung, zu der der Begriff gehört.

Folgende Änderungen gelten laut dem EuGH als „Veränderung des Gesamtcharakters“:

– Grundlegende Änderungen des Gegenstands oder
– der Art der Rahmenvereinbarung sowie
– grundlegende Verschiebungen des Gleichgewichts der Rahmenvereinbarung.

Aus der Änderung der Vergütungsmethode in der Rahmenvereinbarung allein ergibt sich noch keine Neuausschreibungspflicht. Aber auch in so einem Fall können außergewöhnliche Umstände hinzutreten, „wie eine drastische Änderung des Verhältnisses zwischen fester und variabler Vergütung“, die „zu einer grundlegenden Verschiebung des Gleichgewichts dieser Rahmenvereinbarung […] führen“. Voraussetzung dafür ist eine „völlige Umwälzung ihrer Systematik“, die den:die Zuschlagsempfänger:in „in eine deutlich günstigere Lage versetzt“. Dies ist unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände im konkreten Einzelfall zu prüfen.

Ergebnis/Fazit

Der EuGH erweitert mit dem Urteil den Anwendungsfall der „Bagatell-Klausel“ erheblich: Öffentliche Auftraggeber:innen dürfen aufgrund dieser Klausel auch inhaltliche Änderungen ohne Neuausschreibung durchführen, solange die Auswirkungen auf das effektiv geschuldete Entgelt die Geringfügigkeitsgrenzen nicht überschreiten. Die Grenze bilden Änderungen des Gesamtcharakters, wie etwa eine drastische Änderung der Vergütungsmethode. Wir empfehlen, bei Vertragsänderungen aufgrund der „Bagatell“-Klausel die gegen eine Veränderung des Gesamtcharakters sprechenden Gründe nachvollziehbar zu dokumentieren.

Karlheinz Moick / Monika Slunsky